实现职工基本养老保险全国统筹的难点与路径 来源:中国劳动保障报  作者:李红岚 日期:2020-12-01

  未来,养老保险全国统筹可分两步实施。第一步,2021年开展政策出台前的准备工作,31省(市)全部完成统收统支省级统筹验收,制定全国统筹制度的实施办法。第二步,2022年制定并出台养老保险全国统筹制度,实现七个统一。

  2010年《社会保险法》颁布,首次提出基本养老保险基金逐步实行全国统筹;2011年国民经济和社会发展“十二五”规划纲要将其列入;2016年“十三五”规划纲要继续将实现职工基础养老金全国统筹作为规划目标。但由于种种原因和问题,基础养老金全国统筹一直处于规划状态,没有变成现实。刚刚通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,基本养老保险全国统筹再一次被提到。

  养老保险全国统筹推进如此之难,主要原因是前提条件不具备、时机不成熟。近几年国务院加大了改革力度,相关政策密集出台,如《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》《降低社会保险费率综合方案》等,为全国统筹政策的出台奠定了基础。基本养老保险全国统筹终于有望在“十四五”期间实施。 

  条件与基础

  中央调剂制度的建立为全国统筹的实现提供了条件。

  随着人口老龄化加剧,我国地区间养老保险基金支付压力不均衡矛盾愈发明显。由于我国地域辽阔,人口众多,经济发展十分不均衡。不仅呈现为东部沿海省市经济发达、西部经济欠发达的局面,而且同一省内经济水平相差很大的现象也普遍存在。比如经济发达的广东省,其全省职工平均工资水平,最高最低也相差近一倍。在欠发达地区,这种现象更为明显。另外,地域间老龄化的极度不均衡,年轻人口大量涌向发达地区和省会城市。前些年,广东省等发达地区13-14%的费率,吸引了大量企业的进驻,而黑龙江等地20%的费率导致企业大量外流和倒闭。政策参数的不统一,直接导致不同省份基金收支压力严重失衡,经济好、抚养比高的地区基金大量结余,反之基金收不抵支,制度难以为继。

  《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》指出,自2018年7月1日起上解3%养老保险基金由中央统一调剂使用,中央调剂基金实行以收定支,当年筹集的资金全部拨付地方。基金上解比例每年上调0.5%,2020年企业职工基本养老保险基金中央调剂比例已提高至4%。中央调剂制度实行后,22个中西部和老工业基地省份受益,均衡了地区间养老保险基金畸轻畸重的矛盾,缓解了部分省份基金收不抵支的困难。《降低社会保险费率综合方案》的出台,将全国各省(市)的单位费率统一为16%,并调整和规范了缴费基数。该政策的实施不仅减轻了企业的负担,而且为实现养老保险基金全国统筹创造了条件。

  目前,不少省份实行的是养老保险基金省级调剂制度,同时,一些省份还存在同一省里职工缴费基数不统一、计发基数不统一、费率不统一、信息系统不统一等现象,直接影响基金统筹共济作用的发挥。《降低社会保险费率综合方案》要求,2020年底全国各省(市)实现企业职工基本养老保险基金统收统支的省级统筹。统收统支的省级统筹主要内容有六个统一。目前,全国多数省份通过了中央考核组的验收,尚未通过验收的省份也制定了整改时间表。统收统支省级统筹的实现为下一步实现养老保险基金全国统筹打下了基础,距离全国统筹的实现更近一步。 

  难点与路径

  尽管有了养老保险省级统筹打下的基础,以及中央调剂金制度的实践经验,但养老保险基金全国统筹实施之前还有许多问题要解决。

  第一,特别困难的黑龙江省经过中央调剂制度二次调剂后仍无法保证当期收支平衡,亟需从根本上解决其收不抵支的问题。第二,不少省份在养老保险制度建立之初,由不同的软件开发公司开发了各种信息管理系统,这些信息系统已运行了一二十年,在不影响日常开展业务工作的同时,短时间内将全省的各种信息系统进行整合归一难度很大。第三,一些省(市)的费率和费基尚未统一,这主要集中在单位费率低于16%的省市。第四,养老保险全国统筹基金的管理模式是什么?是统收统支管理模式还是改进的中央调剂制度?基金是增量上解还是存量+增量全部上解?上解比例多少合适?第五,全国统筹后中央与地方的责任如何分担?第六,奖惩机制如何建立?对工作做得好的省(市)如何激励?对任务完成不好的省(市)如何惩罚?这些问题都有待反复研究,制定养老保险基金全国统筹政策时需考虑与明确。

  未来,基本养老保险全国统筹可分两步实施。

  第一步,2021年开展政策出台前的准备工作。一是2021年全国31个省(市)全部完成统收统支省级统筹验收,均达到六统一的验收标准。二是制定全国统筹制度的实施办法,包括相关政策、基金管理办法、中央省(市)责任分担办法、考核奖惩办法、经办服务办法、信息管理系统规范办法,以及风控管理办法等。

  第二步,2022年制定并出台基本养老保险全国统筹制度,养老保险基金全国统筹应该具有七个统一:统一的养老保险政策、统一的基金管理模式、统一的养老保险待遇调整机制、统一的信息管理系统、统一经办管理服务办法、统一的养老保险基金中央与地方责任分担机制以及全国统一的考核奖惩机制。

  从国际经验来看,实施全国统筹的国家,基本都是采用基金统收统支模式。因为这些国家多是自上而下,从制度建立之初,养老保险就是全国统筹模式,有统一的缴费方式、待遇计发和待遇调整机制,且有统一的信息系统和经办管理办法。我国正好相反,是自下而上,一开始统筹层次比较低,先市县统筹后上升到省(市)统筹,再上升到全国统筹,31个省(市)情况复杂,省市差异较大。尽管有统一的制度,但缴费和待遇计发参数等有许多差异;信息系统也不统一,影响了参保人员的流动。所以,一步建成统收统支全国统筹不太现实,也无法办到。比较可行的办法是:2022年设计和实施养老保险全国统筹制度并提出完成时间表,制定每年对应的工作计划和目标,通过三五年的过渡期,最终达到理想目标:实现基本养老保险基金统收统支的全国统筹。

  (作者单位:中国劳动社保科研院养老保障研究室)

读完这篇文章后,您心情如何?李云鹏
[责任编辑:]
关键字: